幾天前法國政壇發生了一件事，實在太令我震驚，至今無法釋懷。
表面看起來不是什麼舉足輕重的大事件，大致上就是政府宣布放棄建設法國西部的一個機場，但要把前因後果講清楚卻非常不簡單。尤其是這種事情幾乎沒引起國際媒體注意，別說台灣如此國際文盲國家看不到，連鄰近西歐國家都少見聽聞，要從頭講起便異常困難。
事件始末：爭端50年
要知道法國是個發展極端失衡的國家，無論哪方面，巴黎一直是要角中的要角中的要角，什麼都非巴黎不可；比方說，法國鐵路網是以巴黎為中心輻射散出，各端點間連結甚弱，如此可見一斑。當人口增加到一定程度，管理成本將呈指數型成長，生活便利性也下滑。因此，1963年時法國政府為平衡國土發展，希望強化各區域中心之機能，規劃相當程度之工商、交通、文教、公衛、研發設施，以分散巴黎過載的經濟和人口壓力。
當時，南特（Nantes）和其外港聖納澤爾（Saint-Nazaire）便被選為重點發展中心之一。這兩個城市位於羅亞爾流域區（Pays de la Loire），但相當靠近布列塔尼（Bretagne），兩者地理位置接近，屬於法國西部最大的區域中心，當局有意以雙城共伴逐步加強區域生活機能。1965年時，由於法國正如火如荼開發跨大西洋超音速客機協和號，南特開始構思新機場，希望能爭取協和號帶來的商機。這番想法在1970年正式被中央批准，報告顯示為因應未來協和號商轉及歐美航線需求，南特與聖納澤爾周邊勢必要有一座能接納長途航班之洲際級機場（註一），其地理位置靠近歐陸西岸，相當有利跨洲（尤其美洲）航線轉乘歐陸航班，成為歐洲空中轉運中心的潛力不在話下。到了1974年，法國政府正式選址，決定這座洲際機場要蓋在南特北郊約25公里處的Notre-Dame-des-Landes（簡稱NDDL，字面翻譯為「荒野中的聖母院」）。
然而，醞釀了這麼久，機場卻遲遲沒有動工。一方面是因為1970年代初爆發第一次石油危機，原物料成本上漲對建設造成衝擊；另一方面，機場預定地涵蓋兩處保留溼地，遭當地農民及環保人士極力反對，於是計畫被擱置。等到2000年，政府想起了26年前說要蓋的機場，宣布重啟NDDL計畫。在此之後，即便2007年的環境國是會議作出「暫緩興建新機場」之決議，NDDL依舊沒被影響，一路向前衝，並於2010年正式簽約發包。
只不過2011年工程開始後立刻受到莫大阻礙，在地反對者以破壞道路、阻擋工程機具進入等方式阻止工程進行。當政府決定派警力介入時，激烈的肢體衝突旋及爆發，而警察未必是佔優勢的一方。幾次，棍棒石塊齊飛的畫面在晚間新聞上演，以森林與吼叫聲為背景，催淚彈和汽油彈交織著焦土抗戰的交響樂。自此NDDL便步入僵局，政府和抗議者之間毫無共識，談判破裂後是衝突，衝突之後談判再破裂。進退兩難，動彈不得。
為了解決僵局，2016年時法國政府決定舉辦諮詢性公投以利裁奪。之所以稱「諮詢性」，是因為此非法國憲法所定義之公民投票，因此不具法律強制效力，稱之為「意向普查投票」或許更準確些。其選民為南特所在之省份Loire-Atlantique的所有居民，投票率大約51%，而當中有55%支持興建，因此政府決定計畫續行。殊不知，反對勢力並未因公投退讓，工程依舊窒礙難行，各方要角莫可奈何。
正反分析
事情演變至今已完全無法收拾，客觀來說，或停或建各佔50分，這裡不存在及格的選項。
首先，機場的必要性令人質疑：南特本身已有一座中型機場Nantes-Atlantique，原計畫是打算將之遷到NDDL。反方說何不原地升級就好？若有額外需求搭高鐵到巴黎也只需兩小時，相較於法國其他地區，實在不是最不方便的地方。正方則辯護稱舊地擴建有其極限，而巴黎與南特之鐵路連結不夠強造成轉乘困難，況且新機場又可以創造工作機會、振興經濟。
其次，自1965到2016也過了51年，這半世紀來的客觀環境與社會價值觀變化太大。一者崇尚人定勝天，追求大建設大開發，以滿足消費主義；另一者則以永續發展掛帥，尊重生態及地方農業，要傳統與現代並存。將1965至1974年的規劃放到21世紀來檢視無疑是格格不入，再加上當今最重要課題就是節能減碳對抗暖化，取消興建自然是理所當然。對此，正方則認為NDDL機場的規劃與設計皆符合永續發展之概念，認定反方太過環保狂熱、無限上綱而犧牲經濟開發，實在有失公允。
再來，機場營建成本不斷攀升，畢竟過了50多年，原物料價格不同，而工程延宕也會導致成本增加。除此之外，在地居民之拆遷補償、地方農業經濟損失也得算進去。反方認為如此天價不符合所帶來之經濟效益。正方則認為，工程已經發包，一旦停建就得支付高額違約金，同時意味多年來之評估與預算付諸流水。「我們已經往前走太遠，到了無法回頭的程度。」計畫執行團隊這麼說。另外，地方政府因應新機場營運所預先啟動的相關建設投資也得算進去，這樣一來又是另一筆天價。想當然爾，兩造均宣稱對方代價較高。
第四，民主法治，這可能是對正方最有利的一張牌。2016年6月的諮詢性公投支持新機場，沒有什麼比直接民意更有代表性了。更甚者，50多年來各級行政法庭已作出多達179次支持興建案的判決（註二），這意味著179次，反方想揪出程序瑕疵、邏輯破綻，卻次次皆墨。有如此堅強決策基礎，機場若不蓋，豈不是賞了民主與法治一個大耳光？但反方認為，對於一個巨型綜合開發案而言，55%的支持度不夠顯著，況且公投諮詢對象僅為南特都會區之居民，代表性堪慮。除此之外，公投並非完美，題目只要求「新舊機場擇一」，而忽略了「改善舊機場」這個選項，從而被反方認定存在瑕疵。
最後，對抗巨大的國家公權力，除體制內管道（179次行政訴訟）外，不可能不走體制外抗爭。但激進的體制外抗爭是雙面刃。NDDL的案例中，抗爭者成功癱瘓工程又擊退警方，公民不服從獲得了談判籌碼，但這籌碼有實際價值嗎？如果真的如反方所願停建，不就等同變相告訴所有法國環保人士：「只要工地進不去，政府就不會蓋」？先例一開，各地（此時此刻法國大約有10到15處類似的爭議工程）恐將群起效尤，往後肖想建設法蘭西。這是政府公信力的保衛戰，反方不見得佔上風。
大逆轉
2017年5月馬克洪（Emmanuel Macron）當選法國總統，新政府於6月指定三人（分別具有經濟、環境、航空背景之文官一名、退休文官一名、民間人士一名）針對NDDL問題進行研究，三人直接對總理菲力普（Édouard Philippe）負責。六個月後報告出爐，這是一份技術性報告，細節應該沒公開，但媒體報導結論提供了兩個選項：「興建新機場並廢除舊者（即維持原計畫）」、「舊機場就地更新」。2018年1月13日，菲力普突然出現在NDDL，與地方政府、民代及社運團體會談。四天後，總理召開記者會，正式宣布NDDL機場停建，計畫終止。中央將撥款協助舊機場整建更新，並加強南特生活圈往巴黎的鐵路連結。抗爭者被要求在三月底前全面撤出，而關於違約之相關談判立即展開。
這實在太難以置信，因為總統馬克洪跟總理菲力普兩人本來都支持新機場，馬克洪甚至還兩度於競選期間提到公投結果必須落實，計畫勢必得繼續執行。至於內閣：Jean-Yves Le Drian現在為外交部長，跟機場無直接關係，但他之前當了將近10年的布列塔尼區長，怎肯對促進發展的建設說不？內政部長Gérard Collomb也是贊成的；反之，環保部長Nicolas Hulot是環團出身，理所當然立反對大旗；交通部長Élisabeth Borne也是持反對態度。怎麼看，反方都是弱勢。
對包括我在內的很多人來說，政府公信力及民主法治的重要性無可比擬，當然沒有到足以犧牲一切的程度，但若不用極有價值的東西去換是不可能換到的。也就是說，客觀效益差距（也就是前文提到的前三項爭議點）必須得極端離譜，大家才會選擇棄建。否則，浪費公帑事小，法治敗壞事大；投資錯誤為輕，公權盡失實為重。換言之，若非另有考量，否則總理不會在看過報告、與在地官民墾談之後，決定作出與原本立場相左的決定，處境雷同的總統也不會批准背書。
而馬克洪的確另有考量。
公權力與焦土抗爭間的博弈關係
要理解馬克洪的考量前必須要先理解抗爭手段。不可諱言，是反方佔領工地使工程停擺才扭轉了這一切。說工地其實不太精確，這裡指的是法文裡的zone d'aménagement différé（簡稱ZAD），字面翻譯為「限制發展區」（或譯作「緩衝管理區」），乃法國獨有之專有名詞。我不是地政專業，不清楚台灣BOT案之土地徵收程序，但在NDDL的案例裡，徵收之前國家先劃設了限發區ZAD，然後在公告為公益用途（déclaration d'utilité publique，DUP）後，才徵收為公有地。ZAD的用途是防止徵收前炒地皮（註三），往往比公設實際範圍大上許多，而NDDL抗爭者佔領的就是這個ZAD。
ZAD的抗爭模式和台灣人所熟悉的釘子戶大有不同。在都更案例中，即使有社運團體支持，真正生活在爭議產權內的只有所有權人及其家庭，社運團體始終只有外圍協助的份；但ZAD往往是很大的區塊，隨著抗爭運動發展，社運團體會漸漸入住到ZAD裡埋鍋造飯。在NDDL案例中，這樣的新住民約有200到300人，與當地居民合流後便形成數百人之游擊隊，在地從事焦土抗戰。他們將ZAD另譯為zone à défendre，即「防區」，而游擊隊員就叫zadiste（-iste於法文類似-er於英文）。此二詞今已廣泛運用於輿論中，一呼百應，其出處正是NDDL，在法國政治文化史小小記上一筆。
追根究柢而言，政府固然妥協，但目標仍是捍衛公權力。無法遵從公投結果固然是種民主失序，但放任ZAD游擊隊為所欲為不也意味政府威信不彰？若強化警力，增加暴力幅度，難保不會出現太陽花事件的324效應：當鎮暴警察將行政院的抗議民眾包圍起來痛打一頓時，已達強弩之末的運動瞬間情勢反轉、重返高潮，這才是最糟糕的狀況。媒體透漏，馬克洪最在意的不是落實公投結果，而是要這些ZAD防區自地表消失，且暴力絕對是最後選項。菲力普在記者會中也特別要求所有非法居留於ZAD之人士限期離開，屆時清理作業必要時將配合警力強制執行。是以在考量到新機場必要性的確薄弱的情況下，政府終於選擇拋棄包袱、放下身段。
輿論對此終極大逆轉的看法為何？馬克洪政府的大挫敗？大錯特錯。民調顯示，將近3/4的法國民眾支持總統和總理棄建的決定，相當意外。就連細項問題，受訪者也都站在政府這邊：多數人支持「限期離開否則強制驅離」的決定，並覺得政府這次「表現出果敢決斷而非灰頭土臉」。是以政府在這場危機的表現上幾近完美。縱使頭已經洗一半、縱使要藐視公投結果、縱使馬克洪自打嘴巴，大家仍認為只要能擺脫這座「撕裂社會」的機場，一切都值得。
激進不可濫用
從社會變遷的角度來看，NDDL像是個時間設下的陷阱，曾幾何時，法國也許希望各區都有個洲際機場，就像台灣曾要一縣市一焚化爐一樣。但50年幾乎是兩代人的差距，有什麼能不變的呢？50年前台灣想要舖滿高速公路網，想要在中央山脈上打四五個洞，如今卻驚覺不切實際，連貫通西濱都意興闌珊；50年前世界核電蓬勃發展，福島事件讓大家恐懼，如今卻又在反石化的需求下重獲青睞。2000年時決定重新推動NDDL的政府或許沒有想清楚，或許當年根本無法預測18年後環保意識會如此高漲，但這一腳踏下去，就是幾億歐元付諸東流。像這樣的陷阱到處都是，政府怎能不小心？
NDDL勢必給其他ZAD游擊隊甚至其他社運人士莫大鼓舞，因為焦土策略收到了成效。但焦土從來就不是達到抗爭訴求的充分或必要條件，至少在NDDL的案例中：一來整體民意站在反方這邊；二來環保部長在內閣相當有分量，馬克洪可能不太想看到他遞辭呈；三來馬克洪和菲力普都願意擱置個人觀感，從國家利益的角度裁奪，誠屬可貴。若這些條件沒滿足，極端的體制外抗爭只會有反效果。正如野百合、太陽花不是天天有，系統性地採取焦土抗爭只會讓群眾麻痺、正當性貶值，從而適得其反。
同樣的話對執政者亦然，政府若要強推政策、法案，那最好再確認一下自己有足夠的民意後盾。正面例有法國的同婚法案，保守派反對者眾但強勢通過後餘波不大；反例自然是台灣的服貿（或許還有第二次一例一休修法）。若一再強渡關山，執政法理正當性一樣會貶值，且速度超乎想像。政治人物及公務員必須了解，做決策時他代表的是政府或國家，是法人而非個人；他所承擔的，是整個法人的歷史包袱，因此要法人退讓絕不是叫政客受辱。就如同馬英九向228受害者家屬道歉時，他不是馬英九，而是中華民國政府一樣。馬英九似乎從來沒有理解過這點，道歉得總不甘願，但顯然馬克洪政府和法國民眾不一樣。
在大逆轉宣布後，NDDL的游擊隊也宣布願意配合退場（不過似乎有歧見），並將協助修復抗爭期間所破壞的三條聯絡道路。一個轉身，雙方從各自的台階走下。
給台灣的啟示
NDDL勢必會成為法國民主政治史上的經典案例，我甚至認為是絕佳的公民教材：環保與開發、社會運動、公民不服從、直接民意、政治協商。我個人認為，這起事件至少反映出四點值得台灣人思考：
文官匯報能力：棘手的案件，發生在你的專業領域，總統給你六個月及任何你需要的資源，請你充分用質化及量化分析，客觀地寫一份技術性評估報告，請問台灣有幾個人做得到？公務員有多少能？部長級以上之幕僚裡又有多少？這在法國是處理問題非常常見的手段。如果今天法國要跟中國簽FTA，那談判代表的桌上，一定會有好幾本至少200頁的影響評估報告，彷彿幕僚團一起寫論文，而不像當年靠中經院那幾張有如高中報告的紙就想簽服貿一樣。法國制度當然不是完美，但我們的行政幕僚（甚至全國公民），有論述能力的少，有匯整分析能力的更少。政務官少了這些工具，做決策根本不下射飛鏢。
政治協商文化：協商，或許因立法院黨團協商之故，被認為是萬惡淵藪。但這實在是場不美麗的誤會。制度是齒輪，協商是潤滑油，少了潤滑油，再好的齒輪也會卡死轉不動。台灣的問題是，協商過程中往往容易遇到拒絕吸收客觀資訊的談判對象，這些人或許因成長背景所趨、或許因意識形態僵固，已喪失「聆聽」的能力，往往固執於己身之寡頭經驗，從而拒全盤考量於不顧。再加上前項提到之匯報能力不足，使願意傾聽者吸收不到可用資訊，至此協商失去意義。
社運技巧：社運是不是職業，見仁見智；但組織社運需要專業能力，這點毋庸置疑。本文中，我只敘述環團人士如何將自己封鎖在防區內打消耗戰、游擊戰，沒有涉及其他，但法國社運歷史悠久，有很多值得學習的細節，有興趣者該多涉略。我的重點有二：一為暴力是種手段，必要時就該使用，純和平的抗爭是種文青式的浪漫，卻不切實際；二為多管齊下，當游擊隊在ZAD裡開趴時，外面有律師遵循體制打了179次行政官司，當鷹派衝去現場丟汽油彈的時候，鴿派繼續在南特和巴黎的街上示威遊行。體制內外、衝組非衝組都得做，缺一不可。
台灣的NDDL：核四。看完NDDL的故事，請打開維基百科，輸入「核四」，看看歷史（註四），想想台灣該怎麼處理這顆燙手山芋。個人認為這比NDDL還複雜。NDDL不蓋，解決方案相對簡單也沒有急迫性；核四若不用，牽一髮而動全身：再生能源不成熟，空氣污染居高不下，限電迫在眉睫，而高度依賴石化燃料還會衍生國安危機。另一方面，NDDL僅工程遭延宕，核四是主動停工，進而衍生出重新設計與換承包商等問題。最後，核四固然沒有ZAD，但有林義雄留下的政治包袱，只要是由民進黨員扛起，就很難不去猜忌其決策之客觀性，而這恐怕比ZAD還難處理。
歷經50年風雨飄搖後，NDDL爭議終於順利降落滑行；現在端看福爾摩沙能不能在一片漆黑中，點亮核四的解答。
註一：用「洲際級」更能顯示計畫的野心。從台灣的觀點來看，所謂機場往往只有國內跟國際兩種。因為台灣距離其他陸塊相對遙遠，最近的境外機場大概是港澳、中國東南沿海及馬尼拉，接下來的日韓越都往往需要三小時以上的航程。但法國只是歐洲大陸的一部份，從巴黎出發，即便是飛到德國另一端的柏林也只需一個半小時，因此中小型機場要有跨國航班是很容易的事情。比方說曼徹斯特到洛桑、米蘭到瓦倫西亞、尼斯到漢堡，這些城市都不是該國首都，只是區域中心，卻也有不少短程國際航線，大概就像松山機場的感覺。NDDL的定位則是能經營跨洲長途航班的機場，如法蘭克福、阿姆斯特丹、倫敦、巴黎、羅馬，投射目的地為遙遠的美洲、中東以及遠東。
註二：我查不到關於179次行政裁決的詳細資料，猜想大概類似台灣的訴願或行政訴訟。這是頗合理的策略，如果反方能找到程序瑕疵，無論是公告、環評、會議、發包，只要任何一個環節有紕漏，就有機會暫緩計畫爭取時間。試想，若庭方採信環評方法不周的說法，那在更現代更嚴格的環評標準下，機場興建案就有被否決的可能。這是體制內、行政法庭上的角力戰。
註三：劃設ZAD後，區內之動產不動產便只有特定財團法人有權收購，且禁止加蓋或整併。如此一來，當地居民或掮客便無法趁機炒地皮或敲竹槓。
註四：以下為核四簡史。1980年規劃，居民反對，1985年暫緩；1986年發生車諾比，計畫完全凍結；1992年預算解凍，1999年動工；2000年政黨輪替，時任總統陳水扁宣布停工，之後2001年復工；2011年發生福島核災，全世界開始檢討核電政策；2014年，時任行政院長江宜樺宣布核四封存；2015年7月1日，核四正式進入為期三年的封存狀態。也就是說今年的7月1日前，政府必須要決定核電政策何去何從。
2018.01.22 Edinburgh Newington
2018.01.27 Edinburgh Newington（改寫）
表面看起來不是什麼舉足輕重的大事件，大致上就是政府宣布放棄建設法國西部的一個機場，但要把前因後果講清楚卻非常不簡單。尤其是這種事情幾乎沒引起國際媒體注意，別說台灣如此國際文盲國家看不到，連鄰近西歐國家都少見聽聞，要從頭講起便異常困難。
事件始末：爭端50年
要知道法國是個發展極端失衡的國家，無論哪方面，巴黎一直是要角中的要角中的要角，什麼都非巴黎不可；比方說，法國鐵路網是以巴黎為中心輻射散出，各端點間連結甚弱，如此可見一斑。當人口增加到一定程度，管理成本將呈指數型成長，生活便利性也下滑。因此，1963年時法國政府為平衡國土發展，希望強化各區域中心之機能，規劃相當程度之工商、交通、文教、公衛、研發設施，以分散巴黎過載的經濟和人口壓力。
當時，南特（Nantes）和其外港聖納澤爾（Saint-Nazaire）便被選為重點發展中心之一。這兩個城市位於羅亞爾流域區（Pays de la Loire），但相當靠近布列塔尼（Bretagne），兩者地理位置接近，屬於法國西部最大的區域中心，當局有意以雙城共伴逐步加強區域生活機能。1965年時，由於法國正如火如荼開發跨大西洋超音速客機協和號，南特開始構思新機場，希望能爭取協和號帶來的商機。這番想法在1970年正式被中央批准，報告顯示為因應未來協和號商轉及歐美航線需求，南特與聖納澤爾周邊勢必要有一座能接納長途航班之洲際級機場（註一），其地理位置靠近歐陸西岸，相當有利跨洲（尤其美洲）航線轉乘歐陸航班，成為歐洲空中轉運中心的潛力不在話下。到了1974年，法國政府正式選址，決定這座洲際機場要蓋在南特北郊約25公里處的Notre-Dame-des-Landes（簡稱NDDL，字面翻譯為「荒野中的聖母院」）。
然而，醞釀了這麼久，機場卻遲遲沒有動工。一方面是因為1970年代初爆發第一次石油危機，原物料成本上漲對建設造成衝擊；另一方面，機場預定地涵蓋兩處保留溼地，遭當地農民及環保人士極力反對，於是計畫被擱置。等到2000年，政府想起了26年前說要蓋的機場，宣布重啟NDDL計畫。在此之後，即便2007年的環境國是會議作出「暫緩興建新機場」之決議，NDDL依舊沒被影響，一路向前衝，並於2010年正式簽約發包。
只不過2011年工程開始後立刻受到莫大阻礙，在地反對者以破壞道路、阻擋工程機具進入等方式阻止工程進行。當政府決定派警力介入時，激烈的肢體衝突旋及爆發，而警察未必是佔優勢的一方。幾次，棍棒石塊齊飛的畫面在晚間新聞上演，以森林與吼叫聲為背景，催淚彈和汽油彈交織著焦土抗戰的交響樂。自此NDDL便步入僵局，政府和抗議者之間毫無共識，談判破裂後是衝突，衝突之後談判再破裂。進退兩難，動彈不得。
為了解決僵局，2016年時法國政府決定舉辦諮詢性公投以利裁奪。之所以稱「諮詢性」，是因為此非法國憲法所定義之公民投票，因此不具法律強制效力，稱之為「意向普查投票」或許更準確些。其選民為南特所在之省份Loire-Atlantique的所有居民，投票率大約51%，而當中有55%支持興建，因此政府決定計畫續行。殊不知，反對勢力並未因公投退讓，工程依舊窒礙難行，各方要角莫可奈何。
正反分析
事情演變至今已完全無法收拾，客觀來說，或停或建各佔50分，這裡不存在及格的選項。
首先，機場的必要性令人質疑：南特本身已有一座中型機場Nantes-Atlantique，原計畫是打算將之遷到NDDL。反方說何不原地升級就好？若有額外需求搭高鐵到巴黎也只需兩小時，相較於法國其他地區，實在不是最不方便的地方。正方則辯護稱舊地擴建有其極限，而巴黎與南特之鐵路連結不夠強造成轉乘困難，況且新機場又可以創造工作機會、振興經濟。
其次，自1965到2016也過了51年，這半世紀來的客觀環境與社會價值觀變化太大。一者崇尚人定勝天，追求大建設大開發，以滿足消費主義；另一者則以永續發展掛帥，尊重生態及地方農業，要傳統與現代並存。將1965至1974年的規劃放到21世紀來檢視無疑是格格不入，再加上當今最重要課題就是節能減碳對抗暖化，取消興建自然是理所當然。對此，正方則認為NDDL機場的規劃與設計皆符合永續發展之概念，認定反方太過環保狂熱、無限上綱而犧牲經濟開發，實在有失公允。
再來，機場營建成本不斷攀升，畢竟過了50多年，原物料價格不同，而工程延宕也會導致成本增加。除此之外，在地居民之拆遷補償、地方農業經濟損失也得算進去。反方認為如此天價不符合所帶來之經濟效益。正方則認為，工程已經發包，一旦停建就得支付高額違約金，同時意味多年來之評估與預算付諸流水。「我們已經往前走太遠，到了無法回頭的程度。」計畫執行團隊這麼說。另外，地方政府因應新機場營運所預先啟動的相關建設投資也得算進去，這樣一來又是另一筆天價。想當然爾，兩造均宣稱對方代價較高。
第四，民主法治，這可能是對正方最有利的一張牌。2016年6月的諮詢性公投支持新機場，沒有什麼比直接民意更有代表性了。更甚者，50多年來各級行政法庭已作出多達179次支持興建案的判決（註二），這意味著179次，反方想揪出程序瑕疵、邏輯破綻，卻次次皆墨。有如此堅強決策基礎，機場若不蓋，豈不是賞了民主與法治一個大耳光？但反方認為，對於一個巨型綜合開發案而言，55%的支持度不夠顯著，況且公投諮詢對象僅為南特都會區之居民，代表性堪慮。除此之外，公投並非完美，題目只要求「新舊機場擇一」，而忽略了「改善舊機場」這個選項，從而被反方認定存在瑕疵。
最後，對抗巨大的國家公權力，除體制內管道（179次行政訴訟）外，不可能不走體制外抗爭。但激進的體制外抗爭是雙面刃。NDDL的案例中，抗爭者成功癱瘓工程又擊退警方，公民不服從獲得了談判籌碼，但這籌碼有實際價值嗎？如果真的如反方所願停建，不就等同變相告訴所有法國環保人士：「只要工地進不去，政府就不會蓋」？先例一開，各地（此時此刻法國大約有10到15處類似的爭議工程）恐將群起效尤，往後肖想建設法蘭西。這是政府公信力的保衛戰，反方不見得佔上風。
大逆轉
2017年5月馬克洪（Emmanuel Macron）當選法國總統，新政府於6月指定三人（分別具有經濟、環境、航空背景之文官一名、退休文官一名、民間人士一名）針對NDDL問題進行研究，三人直接對總理菲力普（Édouard Philippe）負責。六個月後報告出爐，這是一份技術性報告，細節應該沒公開，但媒體報導結論提供了兩個選項：「興建新機場並廢除舊者（即維持原計畫）」、「舊機場就地更新」。2018年1月13日，菲力普突然出現在NDDL，與地方政府、民代及社運團體會談。四天後，總理召開記者會，正式宣布NDDL機場停建，計畫終止。中央將撥款協助舊機場整建更新，並加強南特生活圈往巴黎的鐵路連結。抗爭者被要求在三月底前全面撤出，而關於違約之相關談判立即展開。
這實在太難以置信，因為總統馬克洪跟總理菲力普兩人本來都支持新機場，馬克洪甚至還兩度於競選期間提到公投結果必須落實，計畫勢必得繼續執行。至於內閣：Jean-Yves Le Drian現在為外交部長，跟機場無直接關係，但他之前當了將近10年的布列塔尼區長，怎肯對促進發展的建設說不？內政部長Gérard Collomb也是贊成的；反之，環保部長Nicolas Hulot是環團出身，理所當然立反對大旗；交通部長Élisabeth Borne也是持反對態度。怎麼看，反方都是弱勢。
對包括我在內的很多人來說，政府公信力及民主法治的重要性無可比擬，當然沒有到足以犧牲一切的程度，但若不用極有價值的東西去換是不可能換到的。也就是說，客觀效益差距（也就是前文提到的前三項爭議點）必須得極端離譜，大家才會選擇棄建。否則，浪費公帑事小，法治敗壞事大；投資錯誤為輕，公權盡失實為重。換言之，若非另有考量，否則總理不會在看過報告、與在地官民墾談之後，決定作出與原本立場相左的決定，處境雷同的總統也不會批准背書。
而馬克洪的確另有考量。
公權力與焦土抗爭間的博弈關係
要理解馬克洪的考量前必須要先理解抗爭手段。不可諱言，是反方佔領工地使工程停擺才扭轉了這一切。說工地其實不太精確，這裡指的是法文裡的zone d'aménagement différé（簡稱ZAD），字面翻譯為「限制發展區」（或譯作「緩衝管理區」），乃法國獨有之專有名詞。我不是地政專業，不清楚台灣BOT案之土地徵收程序，但在NDDL的案例裡，徵收之前國家先劃設了限發區ZAD，然後在公告為公益用途（déclaration d'utilité publique，DUP）後，才徵收為公有地。ZAD的用途是防止徵收前炒地皮（註三），往往比公設實際範圍大上許多，而NDDL抗爭者佔領的就是這個ZAD。
ZAD的抗爭模式和台灣人所熟悉的釘子戶大有不同。在都更案例中，即使有社運團體支持，真正生活在爭議產權內的只有所有權人及其家庭，社運團體始終只有外圍協助的份；但ZAD往往是很大的區塊，隨著抗爭運動發展，社運團體會漸漸入住到ZAD裡埋鍋造飯。在NDDL案例中，這樣的新住民約有200到300人，與當地居民合流後便形成數百人之游擊隊，在地從事焦土抗戰。他們將ZAD另譯為zone à défendre，即「防區」，而游擊隊員就叫zadiste（-iste於法文類似-er於英文）。此二詞今已廣泛運用於輿論中，一呼百應，其出處正是NDDL，在法國政治文化史小小記上一筆。
追根究柢而言，政府固然妥協，但目標仍是捍衛公權力。無法遵從公投結果固然是種民主失序，但放任ZAD游擊隊為所欲為不也意味政府威信不彰？若強化警力，增加暴力幅度，難保不會出現太陽花事件的324效應：當鎮暴警察將行政院的抗議民眾包圍起來痛打一頓時，已達強弩之末的運動瞬間情勢反轉、重返高潮，這才是最糟糕的狀況。媒體透漏，馬克洪最在意的不是落實公投結果，而是要這些ZAD防區自地表消失，且暴力絕對是最後選項。菲力普在記者會中也特別要求所有非法居留於ZAD之人士限期離開，屆時清理作業必要時將配合警力強制執行。是以在考量到新機場必要性的確薄弱的情況下，政府終於選擇拋棄包袱、放下身段。
輿論對此終極大逆轉的看法為何？馬克洪政府的大挫敗？大錯特錯。民調顯示，將近3/4的法國民眾支持總統和總理棄建的決定，相當意外。就連細項問題，受訪者也都站在政府這邊：多數人支持「限期離開否則強制驅離」的決定，並覺得政府這次「表現出果敢決斷而非灰頭土臉」。是以政府在這場危機的表現上幾近完美。縱使頭已經洗一半、縱使要藐視公投結果、縱使馬克洪自打嘴巴，大家仍認為只要能擺脫這座「撕裂社會」的機場，一切都值得。
激進不可濫用
從社會變遷的角度來看，NDDL像是個時間設下的陷阱，曾幾何時，法國也許希望各區都有個洲際機場，就像台灣曾要一縣市一焚化爐一樣。但50年幾乎是兩代人的差距，有什麼能不變的呢？50年前台灣想要舖滿高速公路網，想要在中央山脈上打四五個洞，如今卻驚覺不切實際，連貫通西濱都意興闌珊；50年前世界核電蓬勃發展，福島事件讓大家恐懼，如今卻又在反石化的需求下重獲青睞。2000年時決定重新推動NDDL的政府或許沒有想清楚，或許當年根本無法預測18年後環保意識會如此高漲，但這一腳踏下去，就是幾億歐元付諸東流。像這樣的陷阱到處都是，政府怎能不小心？
NDDL勢必給其他ZAD游擊隊甚至其他社運人士莫大鼓舞，因為焦土策略收到了成效。但焦土從來就不是達到抗爭訴求的充分或必要條件，至少在NDDL的案例中：一來整體民意站在反方這邊；二來環保部長在內閣相當有分量，馬克洪可能不太想看到他遞辭呈；三來馬克洪和菲力普都願意擱置個人觀感，從國家利益的角度裁奪，誠屬可貴。若這些條件沒滿足，極端的體制外抗爭只會有反效果。正如野百合、太陽花不是天天有，系統性地採取焦土抗爭只會讓群眾麻痺、正當性貶值，從而適得其反。
同樣的話對執政者亦然，政府若要強推政策、法案，那最好再確認一下自己有足夠的民意後盾。正面例有法國的同婚法案，保守派反對者眾但強勢通過後餘波不大；反例自然是台灣的服貿（或許還有第二次一例一休修法）。若一再強渡關山，執政法理正當性一樣會貶值，且速度超乎想像。政治人物及公務員必須了解，做決策時他代表的是政府或國家，是法人而非個人；他所承擔的，是整個法人的歷史包袱，因此要法人退讓絕不是叫政客受辱。就如同馬英九向228受害者家屬道歉時，他不是馬英九，而是中華民國政府一樣。馬英九似乎從來沒有理解過這點，道歉得總不甘願，但顯然馬克洪政府和法國民眾不一樣。
在大逆轉宣布後，NDDL的游擊隊也宣布願意配合退場（不過似乎有歧見），並將協助修復抗爭期間所破壞的三條聯絡道路。一個轉身，雙方從各自的台階走下。
給台灣的啟示
NDDL勢必會成為法國民主政治史上的經典案例，我甚至認為是絕佳的公民教材：環保與開發、社會運動、公民不服從、直接民意、政治協商。我個人認為，這起事件至少反映出四點值得台灣人思考：
文官匯報能力：棘手的案件，發生在你的專業領域，總統給你六個月及任何你需要的資源，請你充分用質化及量化分析，客觀地寫一份技術性評估報告，請問台灣有幾個人做得到？公務員有多少能？部長級以上之幕僚裡又有多少？這在法國是處理問題非常常見的手段。如果今天法國要跟中國簽FTA，那談判代表的桌上，一定會有好幾本至少200頁的影響評估報告，彷彿幕僚團一起寫論文，而不像當年靠中經院那幾張有如高中報告的紙就想簽服貿一樣。法國制度當然不是完美，但我們的行政幕僚（甚至全國公民），有論述能力的少，有匯整分析能力的更少。政務官少了這些工具，做決策根本不下射飛鏢。
政治協商文化：協商，或許因立法院黨團協商之故，被認為是萬惡淵藪。但這實在是場不美麗的誤會。制度是齒輪，協商是潤滑油，少了潤滑油，再好的齒輪也會卡死轉不動。台灣的問題是，協商過程中往往容易遇到拒絕吸收客觀資訊的談判對象，這些人或許因成長背景所趨、或許因意識形態僵固，已喪失「聆聽」的能力，往往固執於己身之寡頭經驗，從而拒全盤考量於不顧。再加上前項提到之匯報能力不足，使願意傾聽者吸收不到可用資訊，至此協商失去意義。
社運技巧：社運是不是職業，見仁見智；但組織社運需要專業能力，這點毋庸置疑。本文中，我只敘述環團人士如何將自己封鎖在防區內打消耗戰、游擊戰，沒有涉及其他，但法國社運歷史悠久，有很多值得學習的細節，有興趣者該多涉略。我的重點有二：一為暴力是種手段，必要時就該使用，純和平的抗爭是種文青式的浪漫，卻不切實際；二為多管齊下，當游擊隊在ZAD裡開趴時，外面有律師遵循體制打了179次行政官司，當鷹派衝去現場丟汽油彈的時候，鴿派繼續在南特和巴黎的街上示威遊行。體制內外、衝組非衝組都得做，缺一不可。
台灣的NDDL：核四。看完NDDL的故事，請打開維基百科，輸入「核四」，看看歷史（註四），想想台灣該怎麼處理這顆燙手山芋。個人認為這比NDDL還複雜。NDDL不蓋，解決方案相對簡單也沒有急迫性；核四若不用，牽一髮而動全身：再生能源不成熟，空氣污染居高不下，限電迫在眉睫，而高度依賴石化燃料還會衍生國安危機。另一方面，NDDL僅工程遭延宕，核四是主動停工，進而衍生出重新設計與換承包商等問題。最後，核四固然沒有ZAD，但有林義雄留下的政治包袱，只要是由民進黨員扛起，就很難不去猜忌其決策之客觀性，而這恐怕比ZAD還難處理。
歷經50年風雨飄搖後，NDDL爭議終於順利降落滑行；現在端看福爾摩沙能不能在一片漆黑中，點亮核四的解答。
註一：用「洲際級」更能顯示計畫的野心。從台灣的觀點來看，所謂機場往往只有國內跟國際兩種。因為台灣距離其他陸塊相對遙遠，最近的境外機場大概是港澳、中國東南沿海及馬尼拉，接下來的日韓越都往往需要三小時以上的航程。但法國只是歐洲大陸的一部份，從巴黎出發，即便是飛到德國另一端的柏林也只需一個半小時，因此中小型機場要有跨國航班是很容易的事情。比方說曼徹斯特到洛桑、米蘭到瓦倫西亞、尼斯到漢堡，這些城市都不是該國首都，只是區域中心，卻也有不少短程國際航線，大概就像松山機場的感覺。NDDL的定位則是能經營跨洲長途航班的機場，如法蘭克福、阿姆斯特丹、倫敦、巴黎、羅馬，投射目的地為遙遠的美洲、中東以及遠東。
註二：我查不到關於179次行政裁決的詳細資料，猜想大概類似台灣的訴願或行政訴訟。這是頗合理的策略，如果反方能找到程序瑕疵，無論是公告、環評、會議、發包，只要任何一個環節有紕漏，就有機會暫緩計畫爭取時間。試想，若庭方採信環評方法不周的說法，那在更現代更嚴格的環評標準下，機場興建案就有被否決的可能。這是體制內、行政法庭上的角力戰。
註三：劃設ZAD後，區內之動產不動產便只有特定財團法人有權收購，且禁止加蓋或整併。如此一來，當地居民或掮客便無法趁機炒地皮或敲竹槓。
註四：以下為核四簡史。1980年規劃，居民反對，1985年暫緩；1986年發生車諾比，計畫完全凍結；1992年預算解凍，1999年動工；2000年政黨輪替，時任總統陳水扁宣布停工，之後2001年復工；2011年發生福島核災，全世界開始檢討核電政策；2014年，時任行政院長江宜樺宣布核四封存；2015年7月1日，核四正式進入為期三年的封存狀態。也就是說今年的7月1日前，政府必須要決定核電政策何去何從。
2018.01.22 Edinburgh Newington
2018.01.27 Edinburgh Newington（改寫）
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